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广东共有21个地级市，是全国地级市最多的省份。

但实际上广东没有那么多城市，很多都是在上世纪八九十年代的行政区划大调整中拆分出来的。

地级市那么多，车牌都用完了。

地级市太多带来的一个问题就是不能“雨露均沾”，各地都在争夺有限的行政资源。这个问题突出的例子就是潮汕地区，也就是现在广东的汕头、潮州、揭阳。

80年代汕头管辖整个潮汕地区，是粤东的中心城市。1991年，汕头分为汕头、揭阳、潮州三市。

被拆分前的汕头

被拆分的汕头作为经济特区，逐渐被深圳、珠海的兄弟超越，“辐射粤东”的能力大打折扣。

导致汕头、揭阳、潮州现在在广东省排名靠后。

今天的潮汕三市

多年来，民众对“三城合一”的呼声从未停止，甚至有人将此次拆分称为“最失败的行政区划调整之一”。

潮汕地区被“分为三部分”。为什么还存在巨大的争议？

月地民心

潮汕民族是广东三大民族之一，潮汕话是闽南话的一个分支。

广东三大族群(潮汕、雷州为闽南文化族群)

潮汕地区深受闽南文化的影响，这与其独特的地理位置有关。

莲花山将潮汕地区与广东其他地区分开，潮汕地区的核心韩江三角洲平原与福建沿海平原紧密相连。

东南地形

因此，千百年来，福建人不断通过这条通道进入潮汕地区。

莲花山将潮汕地区与广东其他地区分开。

虽然现在人们普遍称这个地方为“潮汕”，但这个词起源于现代。在古代，这一带被称为“潮州”。

秦汉之初，在潮州设揭阳郡。当时整个岭南地区发展缓慢。金代在揭阳县设依安县，海阳县为治所，只有一千户。

隋唐时，潮州设依安郡，意为“潮起潮落”，所驻海阳郡稳定。

潮州虽属岭南地区，但地理位置更靠近福建，所以在广东(岭南路)和福建(江南东路)之间摇摆了五次，直到中唐时期才归属广东(岭南路)。

唐朝的潮州。来源/谭启祥《中国历史地图集》

唐宋之间的中原战争，让移民成为一股热潮。潮州一直在吸收福建移民，人口从唐代的5万增加到南宋的65万。

移民促进了发展。潮州靠近广东、福建、江西，随着韩江的开发，这三地的瓷器、茶叶都运到潮州销售，外商、船只也来潮州进行贸易。

汉江水系

但是，人口的增加也带来了行政压力。

121年，在海阳县重建揭阳县，当时潮州有四个县:海阳、潮阳、揭阳和程响。

宋代的潮州。1073年，梅州被降为程响县，并划归潮州。来源/谭启祥《中国历史地图集》

元朝在潮州设置潮州道，此时潮州地区已经形成了“与欧吴等诸侯国通商”的繁荣局面。

明代潮州道改为潮州府，由原来的四郡设七郡。潮州府辖十一个县，辖海阳县。

这一时期潮州的行政区域基本定型，后期清朝也延续了潮州府。稳定的建制在潮州形成了强烈的族群和文化认同。

明清时期的潮州府是广东最重要的海防地区之一，南澳岛是明代唯一的岛屿、总兵府，也是郑成功收复台湾省的基地之一。

明代潮州政府。来源/谭启祥《中国历史地图集》

明清时期长期实行海禁政策，人口增长的压力迫使以海钓为生的居民向周边沿海地区移民，形成了“去南亚”的热潮。下南洋的移民中，95%来自广东和福建。

潮州人的第一次海外移民潮发生在乾隆嘉庆年间。从1780年到1860年的80年间，潮州人的海外移民至少有30万，而嘉庆年间(1796-1821年)潮州的海外移民只有200万。

潮州的海外移民浪潮，将在未来培育出大量的海外华人群体。

汕头的崛起

古代潮州的行政办公和经济中心稳定在海阳县，海阳县位于韩江下游，不直接面向海洋。

随着近代的到来，潮州的政治经济格局开始发生变化。

在汉江口有一个小渔村。由于泥沙的多年堆积和潮波的作用，形成天然的沙堤，称为汕头，汕头之始称为头。渔村名为“沙山头”，隶属澄海县。

汕头真正崛起是在鸦片战争之后。根据《天津条约》，1860年汕头成为中国最早的通商口岸之一，大量外国进口货物从汕头进入广东，然后发往全国。

除了商品，外资企业和设备也在涌入。英、日、法等国直接在汕头设立航运公司，可通达国内沿海港口和东南亚。

随着汕头深水港的修建，深水汽船取代了浅水帆船，汕头到新加坡的时间从一个多月缩短到一周。

汕头大宗进口棉纺织品，出口蔗糖，进出口比例不平衡。

从19世纪末到20世纪初，汕头逐渐成为潮州最重要的港口和广东第二大经济中心。年贸易额位居全国前十，仅次于广州、上海、胶州、汉口等地。

潮州的所在地海阳县并没有因为汕头的崛起而被抢了风头。由于靠近汉江水道，海阳县的传统贸易进一步发展，糖、竹、木成为海阳县贸易的大宗。

19世纪末，海阳县的村落数量也从清朝中期的118个增加到646个。通过两地分工，海阳与内陆商业相连，汕头负责对外贸易。

1904年，在当地华侨的推动下，潮州成立铁路公司，在海阳和汕头贸易中心之间修建铁路。因为海阳是潮州的府城，公司和铁路分别命名为“潮汕铁路有限公司”和“潮汕铁路”。

潮汕铁路是当时中国最好的铁路之一，“潮汕”二字伴随着这张流动的铁路名片流传开来。

1912年，中华人民共和国成立后，全国取消“政府”，县由省直接接管。

另外，全国工商业比较发达的地区都兴起了“设市”的风潮，首先是广东省。1921年，广州成为中国第一个设市城市(民国时市县还是一个级别)。

1930年，汕头成为广东省第二个建制市(由澄海县沉淀而来)，可见汕头地位的重要性。20世纪30年代，汕头港每年往来远洋的船舶数量和次数均居全国第三，仅次于上海和广州，是粤东、闽西南和赣东南的交通枢纽和商品集散地。

民国成立后，汕头逐渐实现了从晚清小渔村到潮州政治经济中心的转变。

20世纪30年代汕头港贸易(单位:CNY)

中华人民共和国成立后，恢复了古代的政府级建制，在省县之间设置了新的“特区/地区”，即“省-特区/地区-县”三级制。

原潮州府设“潮汕特区”，潮安县(1914年海阳县改称潮安县)为治所。

汕头虽然不是特区，但却是当时广东唯一的省辖市，不属于潮汕特区管辖。

此外，由“潮州”更名为“潮汕”，打破了“潮州”作为政府/地级单位的古称，“潮汕”首次用于行政名称。

1956年后，潮汕地区改为汕头地区，行政公署移至汕头。此时“潮”字已从地级地名中消失，标志着潮汕地区的政治经济中心已完全转移到汕头。

20世纪50年代的汕头特区，汕头就建在这里。

未来30年，随着行政区划的变化，汕头特区/区域的面积也在不断变化。但汕头是行政驻地。

因为行政管理体制比较混乱。1983年，广东全省进行“市州合并”，即合并后的地区和省辖市统一为地级市。

因此撤销汕头地区，汕头地区与汕头市合并为新的地级汕头市，辖揭西、普宁、惠来、揭阳、潮阳、澄海、饶平、南澳、县级市潮州(潮安)八县一市。

但是，汕头的体制还没有确定下来，遇到了一些新的机遇和问题...

80年代的汕头市，下辖八县一市。

潮汕分离

改革开放之初，广东作为全国改革开放的排头兵，分别建立了深圳、珠海、汕头经济特区。

地理位置优越的珠海和深圳

深圳和珠海毗邻港澳，贸易环境优越。汕头有些特殊，是广东唯一不毗邻港澳的特区。

汕头被选为经济特区，首先是因为它的经济实力。汕头是当时广东排名前三的城市。其次，潮汕有一个庞大的华侨社区。据估计，当时潮汕至少有1000万华侨。

更具体地说，与深圳和珠海这两个较小的“迷你”城市相比，汕头的面积为1.1万平方公里。而汕头在经济特区名单中垫底，范围小，行政混乱，逐渐限制了经济增速。

1991年，深圳、珠海和汕头的面积分别为396、121和52平方公里。深圳、珠海基本实现市区(市委、市政府)和特区(管委会)重合，即“两块牌子、一支队伍”。

汕头经济特区则属于汕头市，没有一套班子。汕头不仅需要管辖52平方公里的特区，还包括非特区的八县一市和市区，与特区的其他三兄弟有很大区别(深圳管辖特区和宝安县，珠海管辖特区和斗门县，厦门管辖特区和海沧县)。

广东经济特区的发展

汕头的领导希望扩大经济特区的面积，最好是扩大到整个汕头市区。

1991年4月，上级在《关于汕头经济特区扩大范围的批复》中指出，汕头经济特区扩大到市区后，汕头现行的行政区划需要相应调整，但没有指出如何调整。

请示上级后，汕头得到了一个“不成文的规定”:经济特区的范围可以扩大到整个市区，但汕头除市区外只能有一个县管辖。深圳、珠海、厦门特区都是如此。

在这个不成文的前提下，汕头开始提出行政区划方案。起初，制定了两个方案。首先是“把汕头一分为二”，即拆分两个地级市。毋庸置疑，既然潮州(潮安)是潮汕地区古代史的中心，那么两个地级市的所在地只能是汕头和潮州。

但这一方案导致汕头原有的东西两端(饶平县和惠来县)几乎被汕头分割。当时汕头市是潮汕的政治、经济和交通中心。如果惠来去潮州做生意，就得经过汕头。因此，需要对方案进行优化。

如果一分为二，惠来去潮州(潮安)出差就不方便了。

第二个方案是“把汕头分成三份”。汕头和潮州无疑将占据两个地级市的席位，剩下的席位将成为各县的目标。

其中揭阳、普宁、朝阳三县最有条件，经济实力不相上下。三县之间的竞争已经半公开化。

1991年10月，在政府官员的考察下，认为潮阳离汕头市区太近，不宜设立计划单列市。揭阳有自己的港口，也可以通过榕江进入汕头港出海。当时普宁县规模小，没有港口。所以最后一个地级市的席位被揭阳县顺利拿下。

揭阳市，榕江穿城而过，可直达汕头港。

经过各方多次讨论、妥协和调整，提出了“一分为三”的具体方案。

获得支持

1991年12月，规划实施，设立汕头、潮州、揭阳三个地级市。汕头经济特区扩大到市区，面积234平方公里。

21世纪以后，汕头只剩下一个岛县——南澳县，其余地区都分了区，也算是遵守了这套“不成文的规矩”。

1991年“一分为三”后的行政区划

“弱弱”联盟

随着原汕头市被“一分为三”，汕头经济特区也扩大到整个汕头市，实现了“两块牌子、一支队伍”的管理模式。

汕头经济特区成立之初，经济总量(GDP)领先深圳、珠海，吸引了众多海外华商投资建设。1981年，由查普曼·李嘉诚投资成立汕头大学。

当时预计“潮汕分离”后汕头可以集中精力发挥经济特区的作用，但此后汕头经济一直低速增长。汕头的GDP增速一直落后于深圳和珠海。

广东三个特区的GDP

汕头的经济增长速度没有省内其他两个经济特区快。首先是客观因素。深圳和珠海有直接面对港澳的地理优势。

其次是一些主观因素，如改革开放不够，营商环境改善不佳等。

而汕头的“一分为三”对汕头的发展也有一些副作用。因为改革开放后汕头直接吸收的外资70%-80%是潮汕华侨。

但分家后，三市各自去游说招商，成为各自的中心，导致资源无法集中，加剧了三市对有限资源的争夺。

行政上，汕头(经济特区)已经不能代表整个潮汕，对潮汕华侨的吸引力减半，从而削弱了汕头作为粤东中心城市的功能。

2021年，三市GDP排名在广东中下游，汕头排名第11，揭阳排名第13，潮州排名第20。

汕头、潮州、揭阳因为人口、经济、体量差异小，吸引不了对方的人口。导致粤东失去经济吸引力，大量潮汕人干脆直接流向珠三角。目前粤东地区整体人口以外流为主。

当地人开玩笑说，“1860年开埠的汕头，比其他经济特区早了一百年，却在一夜之间被拆了，经济特区变成了一个极度贫困的地区。”

主要出人口的潮州、汕头、揭阳都去了珠三角。

汕头、潮州、揭阳三地相互发展，争夺资源，导致“1+1+1 < 1”的局面，重新合并潮汕地区的呼声逐渐高涨。

机场位于三个城市之间。来源/百度地图截图

如2003年，广东省15名CPPCC委员提出“汕头、潮州、揭阳合并振兴粤东经济”的提案，2010年，广东省11名NPC代表提出潮汕(潮州、汕头、揭阳、汕尾)合并振兴粤东经济的提案。

改革开放几十年来，各种利益关系错综复杂，行政区划调整牵一发而动全身，很多提案和民间声音经常落空。

目前，潮汕三市主要是推进区域经济一体化，实施城镇化。三市共用的机场——揭阳潮汕机场(位于揭阳市)是广东第三大枢纽机场，大致位于三市中心。由原汕头外砂机场(位于汕头市澄海区)搬迁而来。

潮汕主要高铁站潮汕站位于潮州，也在三市中间。虽然机场和高铁站位于三市中心，方便潮汕人“共享”，但实际上是三市“分家”后行政制衡的结果。

第三，构建一小时生活圈。

诚然，潮汕地区“一分为三”是当时为发展经济特区不得不做出的决定。现在汕头经济特区的发展效应已经大打折扣，机场、高铁站等各大枢纽都在城外。汕头不能充分发挥粤东中心城市的功能。或许在未来的规划中，潮汕地区可以找到更好的定位，实现更好的发展。

结束

作者|猪，我来了